La desafortunada fiebre re eleccionista

¿Qué pasó con "sufragio efectivo y no reelección"?

Escribí mis pensamientos respecto a la reelección política en la revista Carta Económica, publicada por la Corporación de Estudios para el Desarrollo (CORDES) en Quito en agosto de 2013 y luego en inglés para el blog Panoramas de la Universidad de Pittsburgh. Sin embargo, dados los recientes desarrollos en la región, hasta The Economist se está preguntando cuán estrictos deben ser los límites de reelección, y por eso quisiera revisitar el tema.

¿La razón? Hace un mes, en Ecuador, Alianza PAIS formalmente anunció una enmienda constitucional para permitir la reelección indefinida para todas las autoridades públicas y profundizar la consolidación del poder de su Presidente, mientras en Colombia, el Presidente Santos anunció una propuesta para eliminar la reelección presidencial inmediata. Además, entre el 2013 y la actualidad, la Cámara de Diputados boliviana aprobó una tercera elección del Presidente Evo Morales, y la Asamblea nicaragüense aprobó una reforma constitucional que garantiza la permanencia en el poder del mandatario.  ¡No no no no! Esta fiebre re eleccionista es desafortunada; es dañina tanto para el pluralismo político como para las instituciones democráticas de los países afectados.
 
La reelección presidencial ofrece las ventajas señaladas por Morales, Ortega y Correa (y el vanguardista re eleccionista en la región, Hugo Chávez): incentivos para el cumplimiento de las promesas electorales; la posibilidad de mantener políticos populares; y el alargamiento del horizonte de tiempo para la implementación de políticas.  Pero el continuismo también fomenta o facilita el abuso de poder, el personalismo y el debilitamiento de las instituciones democráticas. Cuanta mayor concentración de poder, mayor riesgo para la democracia y el pluralismo por la perduración de ese poder. La re elección indefinida es aún más peligrosa en los sistemas políticos híper presidenciales de América Latina, donde fuertes líderes poseen las herramientas para agudizar la concentración de poder y elevar sus preferencias personales por encima de las instituciones del Estado.

La solución es fácil.  Para el fortalecimiento democrático, la mejor estrategia es simplemente el statu quo de la reelección limitada. Y si ya estamos soñando, sería beneficioso para la democracia una reducción en los poderes y atributos constitucionales presidenciales en muchos de los países de América Latina.

Historia y Hechos de la Re Elección Presidencial
Desde el establecimiento del presidencialismo en los Estados Unidos, ha habido un vigoroso debate sobre la reelección. Como reacción a la tiranía de la monarquía inglesa, varios "fundadores de la nación" estadounidenses abogaron por una norma informal para regular el ejercicio de la presidencia a máximo dos términos. Esta propuesta, sin embargo, fue criticada por Alexander Hamilton en Federalista 72 (1945 [1788]), en el cual defendió la reelección presidencial indefinida como un mecanismo de rendición de cuentas del ejecutivo y, si aplicara, de prolongación de la utilidad de sus talentos y virtudes. Aunque no se proscribió la reelección en la Constitución, prevaleció la norma de facto de una sola reelección, primero a raíz de la renuncia voluntaria de George Washington después de su segundo término, y luego a través de la ratificación de la 22ª enmienda en 1951.  

En América Latina, la reelección presidencial inmediata ha sido observada tradicionalmente con desconfianza. Por la mayor parte de su historia, la no reelección inmediata ha sido considerada como un instrumento necesario para limitar el poder y, de esta manera, impedir la aparición de dictaduras. La Revolución mexicana, por ejemplo, se inició bajo la consigna de "sufragio efectivo y no reelección" de Francisco Madero después de la sexta reelección del general Porfirio Díaz, quien se mantuvo ininterrumpidamente en el poder entre 1884 y 1911. Para algunos en la época contemporánea, la permanencia de presidentes recuerda el continuismo de Stroessner, los Somoza o Balaguer, y representa el abuso del poder y la personalización de la rama ejecutiva. Asimismo, no se permitió la reelección de forma continua del presidente en ningún país latinoamericano tras la Tercera Ola de Democratización (Carey 2003; Jaramillo 2005; Serrafero 2011).

Sin embargo, esta tendencia no duró. Desde la Constitución promulgada por Alberto Fujimori en 1993, presidentes tanto de derecha como de izquierda han acudido al éxito de su proyecto político y a su propia popularidad para buscar la reelección. Como consecuencia, se ha extendido la posibilidad de alguna forma de reelección—consecutiva o no—en casi todos los países latinoamericanos salvo Guatemala, Honduras, México y Paraguay (Zovatto 2013).  Como se ve en el Cuadro 1, existe alguna de las distintas modalidades de continuidad en las otras 14 democracias: dos términos continuos en Perú (1993), Argentina (1994), Brasil (1997), Colombia (2005), Ecuador (2008), Bolivia (2009), la reelección indefinida en Venezuela (2009) y Nicaragua (2014), y la elegibilidad después de por lo menos un período interino en Uruguay, Chile, El Salvador, Panamá, República Dominicana y Costa Rica.

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¡La Re Elección Limitada!
Las defensas de la re elección ilimitada son varias, pero también son débiles ante los enormes riesgos de la permanencia presidencial.

Como señaló Hamilton—y sucesivas generaciones de politólogos—la posibilidad de la reelección crea incentivos para que los legisladores cumplan con sus promesas electorales.  Bajo esta lógica, los políticos tienen incentivos para cumplir con sus promesas electorales con el fin de mantenerse en el poder. Sin embargo, la reelección presidencial es teórica y empíricamente distinta a la reelección a otros cargos (Carey 2003).  El presidente ecuatoriano o venezolano, por ejemplo, tienen mucha mayor capacidad para moldear su propio contexto político y las instituciones del Estado a través de sus poderes constitucionales que cualquier otro funcionario. Así, la reelección indefinida posee menor riesgo de abusos de poder para los asambleístas y los alcaldes, pero un mayor riesgo para el presidente.

Segundo, la reelección puede permitir una libertad para los votantes con respecto a sus opciones políticas. En teoría, una regla permisiva no elimina a ningún candidato de la boleta electoral, y por lo tanto, le ofrece al votante un menú completo de opciones. Así, eliminar restricciones sobre candidaturas puede representar la "voluntad popular" y permitir un grado de discreción para retener presidentes populares. No obstante, esta explicación es relativamente débil, debido a que al colocar al titular en la boleta electoral, otro candidato no se puede presentar. En la práctica, también es posible abusar de la acumulación de poder para cerrar espacios de oposición tanto de otros partidos como dentro del propio.

Esta es una preocupación real en el ámbito presidencial del Ecuador actual. ¿Quién es el sucesor de Correa? La oposición política tiene un apoyo de menos de 50% de la población, y está fragmentada. Los "candidatos de siempre", Lucio Gutiérrez y Álvaro Noboa, simplemente no tienen fuerte apoyo nacional (más allá de sus reconocidas debilidades como candidatos y políticos)--y tal vez ni siquiera partidos políticos. Tampoco hay posibilidades sobresalientes dentro del correismo, un movimiento sin suficiente trayectoria para producir competencia real.

Tercero, la permanencia de un presidente en sistemas políticos pocos institucionalizados puede imponer una estabilidad y continuidad de políticas que estaría ausente con el cambio frecuente de presidentes. Esta es una idea menos explorada por los académicos, pero sobresaliente en la práctica. Una baja institucionalización suele producir mayores niveles de inestabilidad, limitando la consistencia de las políticas. Además, el cambio de gobiernos suele producir mayor rotación burocrática en contextos de burocracias no weberianas que cuentan más con nombramientos políticos que con burócratas de carrera para implementar políticas. Pero, ¿Cuál sería el Ecuador hoy en día si León Febres Cordero u otro ex presidente hubiesen tenido la posibilidad de la reelección indefinida? ¿Qué habría sido la reacción de aquellos que hoy en día apoyan una eliminación de restricciones? Los cambios constitucionales tienen que ser deliberados, con un ojo en las repercusiones a largo plazo, y no a raíz de la coyuntura. Así se construyen las instituciones democráticas y la verdadera estabilidad.

El contraste de Ecuador con su país vecino de Ecuador es chocante.  En el 2010, el ex Presidente Álvaro Uribe respetó la decisión de la Corte Constitucional Colombiana que prohibía una tercera re elección presidencial--algo que requirió tanto una corte autónoma e independiente como un político dispuesto a aceptar el juicio. Ahora, la propuesta de Juan Manuel Santos de eliminar la figura de la re elección presidencial amplifica la diferencia con el Ecuador (y Venezuela y Nicaragua y Bolivia…).

La continuada reelección de un presidente puede conllevar algunas ventajas, pero la permanencia atrinchera el statu quo y erosiona la institucionalización a favor del personalismo. Además, desde una perspectiva normativa, el continuismo requerido para inducir la construcción e implementación de políticas de largo plazo no debe originarse en los individuos sino en las instituciones. La mejor solución es imponer límites a la re elección, logrando una continuidad política y una rendición de cuentas junto con la renovación política, el sine qua non de la democracia.

Nota
Una versión de este blog fue publicado por Carta Económica:
     Polga-Hecimovich, John. 2013. "La (re-)reelección y el poder presidencial". Carta Económica, 19(8): 2-4
Otra versión está disponible en inglés en Panoramas de la Universidad de Pittsburgh:     "Old Faces in the Same Places", http://www.panoramas.pitt.edu/content/old-faces-same-places-1

Referencias
Carey, John M. 2003. "The Reelection Debate in Latin America." Latin American Politics and Society 45    
     (1):119-33.
Hamilton, Alexander, James Madison, and John Jay. 1945 [1788]. The Federalist; or, The New Constitution. 
     New York: The Heritage Press.
Jaramillo, Juan Fernando. 2005. "La reelección presidencial inmediata en Colombia." Nueva Sociedad 198:15-
     31.
Navia, Patricio. 2009. "Limit the Power of Presidents, Not their Term in Office." Americas Quarterly Spring 
     2009.
Serrafero, Mario D. 2011. "La reelección presidencial indefinida en América Latina." Revista de Instituciones, 
     Ideas y Mercados 54:225-59.
Zovatto, Daniel. 2013. "América Latina padece de una fiebre reeleccionista." Estrategia & Negocios, 42-6.